“养老服务放管服”解读：从门槛式管理到过程式管理

作者：唐钧

中国社科院研究员

来源：中国社会报

据媒体报道：“民政部、发展改革委、财政部等部门日前联合印发《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（以下简称《通知》），进一步调动社会力量参与养老服务业发展的积极性，降低创业准入的制度性成本，营造公平规范的发展环境。”

“放管服”是近年来在政府文件和媒体信息中常见的一个中文专用缩略语，按“百度学术”上的解释：放管服“就是简政放权、放管结合、优化服务的简称”。具体到《通知》中，概括起来，就是对加快推进养老服务业提出了三方面的要求——要求加大“放”的力度，要求强化“管”的能力，要求提高“服”的水平。

从改革思路和管理理念上来讨论“养老服务业放管服改革”，是否可以理解为：为了加快推进养老服务业的发展，要将以往“门槛式管理”和后来的“问责式管理”转变为“过程式管理”。

长期以来，“中国式”的行政管理有一个显著特征，可以称之为“门槛式管理”。这就是说，对某些行业和产业的行政管理设置高高的门槛，然后设重兵把守。一句话，轻易不让过关。这些高门槛包括：复杂的审批要求，繁琐的审批手续，漫长的审批流程，无限制的审批时间……传说中，仅仅是必须盖上的各种行政部门的大印，可能就是几十个乃至上百个，这样的高门槛着实令人望而生畏。但是，另一方面，只要过了门槛，那就是一片自由放养的广阔天地。于是，过关者欲想方设法蒙混过关又滋生了守关者的寻租贪腐行为。

近年来，因为过了关就自由放养产生的弊端，致使种种行政管理的漏洞多多，事故多多，因此就加强了问责。一旦出了问题，行政处罚加上刑事问罪，相关的各个层级，往往要处理一大批人。当然，法制和法治是必须的，但光在已经产生的结果上做文章，事故乃至恶性事故已经出了，再怎么处罚，生命财产的损失却已经无法挽回。

正因为如此，放管服的改革，是把管理的重心转移到养老服务运营过程的管理上来了。首先是“放”，可以看到，《通知》中强调要“放”的就有：其一，简化审批流程，强调一个部门牵头，实行统一管理，开展并联审批；其二，简化审批手续，申请材料不必叠床架屋，搞文牍主义，有了必要的基本信息，就不必再繁琐地相互印证了；其三，突出了养老服务业界反映较大的“消防”审批手续的改革。

发放通关文谍的手续简化并不等于管理的放松，过关之后，到达广阔天地的“喜羊羊”们就要在日常的服务过程中，时时、处处、事事服从“村长”的管理了。过程管理也许可以分为两个方面：一是“管”，强调的是“规范行政执法行为”，包括公开行政处罚信息和公开第三方综合评价的评估结果。二是“服”，强调的是“提高政府精准推动养老服务发展能力”，包括公布供需信息和公布相关政策文本信息。由此可见，管理过程的公开透明乃是最重要的管理手段，其目的是要把对服务的选择权给到服务对象的手中，通过他们的理性选择对服务机构进行优胜劣汰，最终形成良性运行的养老服务市场。

然而，从某种意义上说，过程管理在中国毕竟是一个“新生事物”，相关规定的制定者和执行者对其的认识还有待加深。从《通知》中看，可行性和可操作性在一些方面可能还有欠缺，恐怕还须在今后的工作实践中，一步一步地使之能够真正地、全面地接上地气。

以消防为例：毫无疑问，消防对养老服务机构是件大事。很多行动不便的老人聚居在一起，一旦不慎发生火灾，必然后果严重。就像在2015年河南鲁山和最近在吉林辉南发生的两起养老院火灾，都是非常惨痛的教训。但是，业内反映，现在有关养老服务业的消防规定，可能并没有管到点上。据说消防法规中有养老服务设施不能超过三层的规定，但上述两起火灾的发生地都是平房或小楼。另外，将消防与对养老服务设施所使用的土地性质紧密挂钩，也不知是出于何种考虑。

门槛式的消防管理，可以说门把得非常严。但这样管理的结果，据说是全国大约70%以上的养老院都没能通过消防验收。但另一方面，这些养老院实际上又都在“违法违规经营”。业内流传，养老院发生火灾后，相关的官员首先关心的是这个养老院有没有通过消防验收，有没有民政颁发的许可证书。后来得知出事故的养老院“三无”，官员们便“放下心来”，这个“故事”充分说明了单纯的门槛式管理和问责式管理的弊端。《通知》新政能否解决这些问题，坦率说，没看懂，恐怕还有待相关方面给予解读。

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