百舸争流:全国各区域养老服务创新政策盘点

2017年，养老服务业在各级政府部门的高度重视下，各地均立足区域实际，出台了众多颇具创新与突破意味的政策举措，形成了百花齐放、百舸争流的良好态势。本次沙龙也列举了部分地区的一些新思路、新做法，以期通过专家盘点分析，形成可参考借鉴的推广范本。

沙龙现场行业各领域专家深度讨论、思辨

1 区域创新政策举措

北京市

一是建立智库。吸纳多位行业专家成立北京市养老服务行业建设指导委员会，为养老服务相关工作提供研究、咨询、指导、评估和技术支持。

二是摸清家底。开展全市养老服务资源调查，包括现有养老设施、小区配建养老设施、社区服务中心(站)和卫生服务中心(站)、残疾人服务设施、有意从事为老服务的公有设施资源、现有养老服务组织等。

三是摸清需求。开展全市精准帮扶需求调查，以建立需求为导向的养老服务供给侧改革和建议方案为目标，摸清存在生活困难或身心失能状况的老年人、残疾人和儿童等福利群体生活现状、服务需求、经济和身体状况评价、服务体系评估。

上海市

出台基本公共服务项目清单。其中涉及养老基本公共服务包括社区居家照护服务、机构照护服务、养老服务补贴以及老年综合津贴，明确了服务对象、服务内容、保障标准。

浙江省

一是推进“放管服”改革。优化并规范养老机构设立许可工作，通过简化行政审批实现 “八统一”，并编制了省、市、县统一的办事指南、办事流程图。实现养老服务政务服务智慧化，所有事项都可以在网上申请和审批，建立数据库。

二是推行养老服务机构综合保险。统筹居家和机构保险，把原来居家和机构各自实施的综合责任保险统一；实现对全省各类养老机构、居家养老服务机构以及残疾人庇护中心的全覆盖；保费标准、赔费标准、财政支持、保险经纪公司和承保公司实行“五统一”，并统一省市财政补助标准。

山东省

一是建立养老服务与管理人员轮训制度，委托高职院校作为承办主体，通过引进来、走出去，定期组织市、县（区）各级民政干部、养老机构管理人员、一线工作人员开展包括政策解读、经验交流、技能培训等多种内容的轮训。

二是全省层面加快推进长期照护保险制度，山东省早在2014年6月就已出台《关于开展职工长期护理保险试点工作的指导意见》，目前济南、东营、潍坊、日照、聊城等地均不同程度开展相关探索。

河南省

出台多个健康养老产业发展政策，要求到2020年全省要建成30个以上不同类型的健康养老产业示范基地。

云南省

出台《关于进一步推进“放管服”改革10条措施的意见》以及《服务经济倍增计划（2017—2021年）》，构建多层次多元化大健康服务体系，依托资源禀赋和创新机制，推动形成大健康产业生态圈、打造全国性全季养生养老基地、规划布局多个大健康产业基地。

辽宁省

制定提高养老院服务质量的四年滚动计划，形成长效机制。

福建省

一是将养老列为省委全委会重要议题，全国首个。

二是出台《加快推进居家社区养老服务十条措施》、《进一步促进养老机构健康发展十条措施》（简称“双十条”），在用地保障、医养结合、运营模式、补助政策、准入门槛、服务人员保障六个方面提出一系列创新举措。

贵州省、湖南省、江西省

积极争取世界银行贷款开展区域养老服务体系建设。

广州市、合肥市

探索建立护理补贴制度。广州市对入住养老机构的本市户籍老年人按重度、轻度和能力完好给予不同标准的护理补贴，其中入住非营利性养老机构的每人每月分别补贴500元、300元和200元；入住营利性养老机构的每人每月分别补贴300元、200元和100元。合肥市对于入住社会办养老机构的失能失智老年人，按重度、中度、轻度每人每年分别补贴4800元、2400元、1200元。

此外，在居家社区养老服务方面，亦涌现了很多区域创新模式：如安徽省铜陵市出台了居家社区《基本养老服务清单制度》；广州市面向独居、空巢、失能老年人建立关爱服务体系，出台了建立关爱地图，建立定期巡访和主动服务机制等十条措施；南京市以互联网+为切入点，建立一个标准统一、互联互通、高效边界的智能化养老服务网络；上海市松江区打造以区、街镇、村(居)“三网合一”（ 社区养老服务设施网、社区养老服务管理网、社区养老服务信息网）为主要形式的“幸福家园”城乡互助社区养老服务网。

2 专家盘点

张恺悌 | 中国老龄产业协会副会长、专家委员会主任

张恺悌认为，北京市的几个动作开全国之先河，非常好。以往对家底和需求不清，很多决策就是凭脑子，凭感觉，北京市现在摸清家底算清账，对于精准决策有很大帮助，此外，成立专家智库也有利于把智力资源充分调动起来发挥应有的作用。而福建省将养老列为省委全委会重要议题也非常具有导向性，“老大难、老大难，老大不难都不难”。同时，他也提醒到，养老是个长期的事情，地方政府要有一个长期的战略判断，现阶段还是先解决刚需的问题，避免陷入又一轮的“造城运动”，增加试错成本。

唐钧|中国社科院研究员

唐钧指出，在一些地方政策中，依然存在政府与市场界限不清的现象，比如旅居养老，应该是市场去主导的事，而北京市的几个举措才是政府应该做的。他认为，社区居家服务现在受到政府重视，提供资助，但长期坚持肯定有问题，而且，一些政府购买服务项目甚至与健康老龄化和积极老龄化的宗旨相背离。他举例，联合国和世界卫生组织关于积极老龄化和健康老龄化均提到要让老人尽可能地在他力所能及的时候做家务，而做饭是一个体力劳动和脑力劳动相结合的一个非常好的日常生活活动，但X市出台的政策，60岁以上老人6块钱就能吃一顿饭，80岁以上老人2块钱就能吃一顿饭，这样老人可能就不做饭了，长期下去老年痴呆的几率变高了，“这是好事还是坏事？”他建议，一是要加强政策实施后的效果评估，二是围绕健康老龄化和积极老龄化开展全民大讨论，提高认识。

陈伟|中日养老产业研究会战略委员会主任

陈伟认为，综合来看，各地政策有突破、有力度、有亮点，但长远来看还是需要注意三方面的问题： 一是要有核心突破。养老问题突破的核心在长期护理（照护）险，医疗和养老都是属于高度政策性依赖的行业，医疗如果没有医保这个社会险，医疗行业不会有今天，而养老如果没有长期护理（照护）险的突破，这个行业就很难突破。尽管现在各地都在试点探索，但保障水平还是较低。日本自介护险推出五年后，养老机构数量翻了10倍，产业规模也增加了将近十倍。尽管政府付出了很多，但是带动的市场也多，最后普及到老年人的福利也多。

二是领域要聚焦。很多地方出台的政策谈到多产业融合，把旅游、医疗等都拉了进来。旅居养老或候鸟养老本质上是旅游分时度假的概念，不是养老的概念，国际上几十年前就已经有很成熟的模型，是完全高度市场化竞争的，不能把它归到养老里头去。医也是一样，高度行政性、保险性、社会性，医就是医，养就是养，还是要聚焦到养。

三是要直面要害，主要是农村养老这个短板，可以探索通过乡村振兴成为解决农村养老问题的一个抓手。

唐文湘 | 民政部全国养老服务业专家委员会委员

唐文湘从三个维度阐述了对区域政策的看法。一是方向对。比如上海、铜陵等地把基本养老服务清单列出来，是一个很大的突破。二是方法对。北京的做法解决了行业之前方法、路径不清晰的问题。山东连续两年由省民政厅组织民政干部、养老服务企业、社会组织开展轮训，对养老的认识提升很快、高度统一。山东的做法可能会使山东省在养老这个事情上实现弯道超车。三是善借力。一些地方如安徽合肥、江西抚州、湖南、贵州等地，积极借助资本的力量如国开行、世界银行等共同推动区域养老服务体系建设，与资本形成了很好的联动。此外，唐文湘亦非常认同陈伟关于农村养老的洞见，他认为，养老的问题有一大半在农村，农村养老做不好，养老问题很难做得好，而北京市把农村养老作为一个主要的方向来抓非常切合实际。

3 李红兵关于发展养老服务的思考

李红兵|北京市民政局副局长

作为政策创新获得专家最多点赞的北京市，其养老服务历来受到各方关注，身为北京市民政局副局长的李红兵，也在沙龙现场系统阐述了他对于发展养老服务的思考。

李红兵（北京市民政局副局长）：

实际上我们现在一个比较大的转变，是开始关注政策的落地问题。十九大是一个信号，这个信号在北京的显现是，从做大到做强的转变，从速度数量到质量的转变，从政府管理到各方共同参与治理的转变，这些转变我的感受是比较多的。

大家对北京的一些政策，从方法论上，或者说切入点上，给予了一定肯定，这实际上是我们现实的抉择，就是必须要往这方面做。

近两年，涉及到养老的文件跨界要求很高，综合性很高，今天出的文件跟之前出的文件相互之间统筹的要求很高，往往需要主要领导，每个层级的主要领导，全面了解上级的政策要求，然后在区域内进行全面的整合，才能最终有切实落地的成果，这是我们所面临的一个重大调整和转变，所以2018年我们把所有的焦点聚焦在质量上，只是内心有数量，不再把数量作为对基层的要求指标。

现在政府的执行力很快，一方面是因为严格的督导督察，另一方面是由于养老已经成为社会的焦点，因此对财政资金在养老领域的投放成为了社会的焦点。北京所有的项目从事先评估，到事前评估，到事中评估，到事后评审，然后到审计跟进，到纪委随时抽查，甚至连北京市改革办都会随时抽取养老的项目进行督察，这种全程约束性的要求是全面跟进的。

它体现了一个基本的特征，就是由于养老的“底线性”，所有财政资金在这里是不允许出现任何偏差的，尤其现在强调绩效，实际上就体现到质量层面上。

所以我们现在一个很大的特征，第一叫做系统思考，整体解决。第二叫做盯绩效，讲获得感。第三就是目的性越来越清晰。体现在国家部委和我们各个区域的政策中，凡是大家点赞的，可能至少都属于这三个层面。

所有的焦点，包括我们提出质疑的，最后就是在分清政府和市场的责任上，搞不清楚就面临问题。在事业和产业犬牙交错的关系上，如果我们决策不清晰，就一定带来迷茫。

刚才说到事业和产业犬牙交错，以“助餐”为例，不是说全面地不做，也不是说全面去做，而是一定要搞清楚你要做的究竟是什么？这恰恰是我们要深想一步的问题。助餐是老百姓反映的第一个信号，就是我做饭挺烦，那么你要解决。政府有时候面临一个难点，你看老百姓反映大的问题，你要解决。现在说党要领导一切，有些人把它理解为什么都要去做，不是这个概念。一定是你有你的切入点和你的重点，不是所有的东西都来解决。但是这个事情在执行当中，并不容易搞清楚。

从我个人来讲我认为在北京需要助餐体系，需要什么？在一个超大型的城市里面，它需要把我们带有连锁方式、带有生产线方式的一些老年产品，尤其是餐饮的一些半成品形成一个基本的体系，我觉得是需要的。但这一定不是小型，包括中型的企业可以做的，它一定是投入一个大的生产线来做。但是一定不是把它做到极致，最后像摩登时代一样把它扔到老人的嘴里，而是给老年人提供更多可选择组合的、新的更有意思的形式，让他完成后续动作，就是他要去做自己的创造，这又有乐趣，同时又是人生的必然需要。给他腾出了时间做什么，也要后续跟进来。不是说腾出来不做饭了，自己吃完了就在那儿发呆了，光晒太阳了。他一定还有更多的精神生活和社会价值的实现，那你要跟进，这才能最终切实解决这样一个问题。

我为什么刚才举这样一个例子呢？就是在我们现在各种专家的讨论当中，可能我们一定不是非此即彼了。你得回归到需求，一定要摸清需求当中最基本的要求之后，你来判断它的体量和容量，它是适合做市场还是做事业，还是事业要分清基础那一部分，剩下让市场去解决一部分，这是必须要做精准的分析，才能解决和实现的内容。

所以我们看国家的政策，和各个区域的政策，实际上凡是最终大家感受到有成果落地的，可能恰恰也是在这个层面上，开始有了自己的形式。所以我们各个处起草文件，凡是上面看不到北京的现实状态的，一律这个文件打回，因为你这个文件是准保不可能产生效果的文件。

业务指导类的文件有利于长远发展，它不是现在就见效的。所以从指导的层面上，给出下设的实施性意见，就是指导意见在变成实施意见和实施办法的时候，要给出产业所酝酿的时间。而工作类的，是要直抓到底，切实解决它面临的最突出、最需要亟待解决的问题。

从这个角度来讲， 2017年不论是服务质量大检查、大整顿，还是消防的检查，这些工作类的，为什么到底下再继续执行的时候会面临一些问题？可能是在执行过程中，我们还带有过多的行政思维，就是事先拍脑袋给出了它执行的实现。

养老这样一个横跨多个部门，横跨政府、社会、市场多个领域的一个综合性民生事务，它一定需要有一个切实的抓总的。就像做航天一样，七大系统一定最后有个总体。总体要做总体设计，也要从单向点的突破来切实抓起。现在来讲应该是缺乏的，而这种缺乏恰恰需要我们从切实的层面上解决。

所以北京明年提体系，就是所有原来碎片化的东西现在要开始体系了，把它整合。所以北京会迅速整合出一个老年人社会优待的体系，然后把原来的高龄补贴，包括经济困难的生活补贴和护理补贴，这些东西形成了一个基本的系统制度，横向跟残疾人、跟儿童、跟其他的人力社保进行衔接，形成一个完整的制度。 我们原先提出来的养老照料中心大家不理解，后来提出来养老服务驿站大家不理解，然后通过最近的推进大家发现，它们俩是个关联的。后来再发现原来这是北京要做区域性的养老服务联合体。它的根本性特征，就是要把区域的各类养老资源形成一个统筹和集合，所以现在区一级的养老服务指导中心，和街道的养老照料中心，和社区、村层面的驿站，它实际上是一个完整组合的问题。所以从今年开始到明年和未来几年，它是一个一个这样的老联体出现，来为我们区域提供服务，这实际上才是核心的。

这些都是北京现在在政策当中，在推进当中，我们感受到的一些趋势性的东西，跟大家共享，谢谢。

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